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陸大道:對我國“十四五”規劃若干領域發展的初步認識
發布日期:2019/12/16 15:33:16  來源:中國科學院院刊  

  國家發展全面深刻轉型進入關鍵期

  2013年以來,我國發展進入了全面深刻的大轉型新時期。國家對發展與環境之間的關系進行了重大調整,大力推進生態文明建設,大力推進國民經濟的結構性調整,實現了國民經濟新常態。

  我國環境狀況開始改善,落后產能較大幅度減少,出口競爭力提高,中國經濟的國際信用等級正在提高。但現階段出現的問題也是相當嚴峻的。

  地區經濟增長乏力,債務負擔重,體制性問題突出,在發展與環境之間、經濟增長與社會穩定之間、不同部門之間、不同所有制行業與企業之間,以及國內與國際之間,各種利益相互糾結,以致做出抉擇往往進退兩難。

  “十四五”規劃將是推進我國發展的全面深刻轉型重任中的關鍵期。若能處理好各方面的關系,進入高質量發展即良性發展的道路,越過“陷阱”,我國將順利進入現代化強國的行列。

  黨的十九大報告中提到國家要實踐的“戰略”一詞共出現42處,表明國家對戰略問題的重視與決心是空前的。深入實施這些戰略,將高質量發展與生態環境治理一步步深入推進,是“十四五”時期最基本的任務。

  關于對經濟增長速度的預期

  發達國家中,美國、加拿大、英國、法國、德國、瑞士、荷蘭7個國家,在達到我國目前人均國內生產總值(GDP)水平之前的10余年甚至更長的時間里,發展速度都不高;在達到我國目前人均GDP水平之后的30年發展中,經濟增長率都基本維持在中、低速的發展態勢。

  從低端產品生產、投資拉動模式轉型到創新驅動發展,提高競爭力很難在高速增長中實現。因此,建議長江經濟帶不搞大開發,當然全國也不搞大開發,而是下決心將“開發”變為“發展”。

  需要將經濟增長速度調整到合理與可能的區間,對于大部分地區需要逐步緩下來,這既是高質量發展的要求,也是尊重經濟規律與自然規律的要求。

  但同時,要強調國家優先發展的大城市群與大城市區及其所帶動的部分合作區的整體競爭力,盡快實現這些地區的轉型發展,將較高的增長速度保持下去。

  通過產業競爭力的提高,緩解中國在國際上遇到的地緣政治壓力,緩解乃至排除國內的資源、環境、生態壓力,有利于實現全國各地區較為平衡發展的長期目標。總之,這是走強國之路的要求。

  全面節約資源, 創建生態文明, 實現可持續發展

  節約資源,是中國國情基礎中的基礎,也是建設生態文明的源頭,是中華民族子子孫孫持續生存發展的根本。

  新時代的空間規劃、城鄉建設、國民消費、“美麗中國”“生態城市”及大量的具體政策與措施的實施,重大工程的建設,相關技術的推廣應用,都要大力節約、集約利用資源,推動資源利用方式的根本轉變,大幅降低能源、礦產資源以及淡水、土地等資源的消耗強度。

  要通過提高資源利用效益而達到高質量增長。這是實現高質量發展的重要切入點、關鍵點。

  要持續不斷地宣傳我國人均自然資源少甚至緊缺的特殊國情,加強地理國情教育。在中國,要逐步建立起資源節約型與適度消費型的社會,宣傳工作與相應的基礎教育需要跟上。

  中國區域經濟的宏觀大格局具有穩定性

  我國經過20多年實施區域協調發展戰略,形成了現階段較為穩定的大格局。未來較長的時期內,宏觀格局不宜進行大調整。

  以三大自然區與地勢三大階梯為標志的功能區為基礎,進行空間發展規劃與經濟布局,是尊重自然規律的重要理念。

  進入新時代,我國發展轉變到提升競爭力階段,工業將不僅需要增加,也需要“做減法”;對于城市發展,大規模開拓建成區的做法也不能持續。

  各種類型的區域之間與區域內部的和諧及國家整體競爭力的提高,是新時代區域協調發展的重要內涵,包括6個方面:

  1.城鄉之間的融合協調發展,是最根本的區域協調發展目標

  2. 促進部分西部地區與部分革命老區的發展

  3.各省、自治區、直轄市內部的區域發展不平衡問題

  4.長江經濟帶的治理與發展

  5.東北地區的全面振興

  6.造就中國經濟的“樞紐區”,以及世界級的大城市群(大城市區)

  上述6個方面的區域發展任務又可分為3種類型:

  1. 全國性的鄉村振興、城鄉融合發展,這是基本實現現代化繞不開的大領域

  2. 基礎雄厚的東北振興與長江經濟帶發展,這是深化結構調整的內容,以期發揮其巨大潛力及優勢

  3. 代表中國在國際大舞臺展現競爭力、國力的大戰略,帶動全國經濟增長的三大樞紐區,這是區域發展戰略的“重中之重”

  結合上述區域協調發展戰略,發揮各部分、各區域的各自優勢,形成全國巨大的整體優勢。

  并在此過程中,調整重大的生產力布局,使二者相互結合、相互支撐,各類區域都變強起來,整個國家的空間組織效能大幅提高。

  這就改變了幾十年來那種區域戰略轉移的基本思路,轉變為協同發展與整體競爭力提高的思路。

  城鎮化、新區新城及都市圈的規劃

  2013年12月中央城鎮化工作會議召開,中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習近平和中共中央政治局常委、國務院總理李克強分別作了重要報告。我國開始了新型城鎮化發展時期,中心是人的城鎮化,標志著我國城鎮化實現了重大轉型。

  同時,實施鄉村振興戰略,使新型城鎮化與鄉村振興戰略二者融為一體。我認為,這實際上避免了在我國出現類似于拉丁美洲那種陷阱式的城鎮化。

  今后,在“都市圈”、城市群、新區新城建設中,不能搞脫離國情的“高大上”,不能搞大圈地。

  在“都市圈”規劃中要認真避免又搞一批新的“新城”“新區”,而要認真構建已有的新城、新區的區域性創新體系,苦練“內功”。

  部分省會城市呼吁成為“國家中心城市”,以自己為主構建大“都市圈”。

  2019年初,國家有關部門發出了全國“都市圈”發展的指導意見,但有些大城市做的規劃還是“大開發”的規劃,功能與目標過于宏大;產業發展主觀臆斷,不切實際;空間結構大擴張,地域開發處處皆重點;攀比之風開始盛行。

  因此,建議要特別注重“尊重規律,順勢而為”。地方政府須踏踏實實地實施國家發展的全面深刻轉型。

  能源發展戰略及其頂層設計問題

  我國的能源戰略如何制定與實施,現在面臨嚴峻難題。“十二五”中期開始,我國實行了能源戰略的大幅度調整。近年來,我國能源需求發生巨大變化,電力需求嚴重不足。

  風電、光伏電領域出現大量棄風限電、棄光限電(達到40%左右, 甚至50%),火電年發電小時也大幅下降到4000-5000小時。可見當時的規劃已不適應當前國民經濟與社會發展對電力的需求。

  能源戰略制定中,也應考慮地理距離帶來的問題。例如,長距離輸送火電、風電與光伏發電的合理性問題。而且,為保障風電與光伏發電輸電的穩定,還要在電網中額外增加2—3倍的火電裝機,這更導致了電網的供需失衡。

  這些現狀敦促我們在"十四五"時期,對國家能源戰略進行適時調整,使其與我國社會經濟發展的大背景相適應,充分考慮到我國國情,以國家利益為重,審視其可行性與合理性。建議核電規劃重新制定時,實行總量控制乃至逐步減少的方針,“做核電強國,而不只做核電大國”。

  分布式光伏發電可以著力推廣,但要因地制宜,積累經驗與條件,逐步擴大。此外,過去20多年,特別是近10年來,我國煤炭開采、運輸、儲存、加工轉化以及大型火電廠建設、運行,在環境污染方面,已經實現了很大的進步,這也是“十四五”規劃中能源戰略重新考慮的重要基礎之一。

  關于基礎設施規劃建設

  改革開放以來的每一階段,國家在基礎設施建設方面都花了“大錢”。成就輝煌,但可提升空間也不小。

  要首先在我國的交通能力與規模、多種運輸方式的結構、供需大格局、主要客貨流方向上的能力與需求、國內運輸與全球性運輸,以及安全、技術、管理等方面深入調研,了解清楚我國已經達到怎樣的水平,并據此制定未來發展的目標。建設交通強國,一定要以中國國情作為最基本“元素”,且在任何時候、任何階段都應該強調經濟原則。

  建設科學合理的區域性一體化管理的高效綜合運輸體系,是我國未來長時期的重大目標。

  對“十四五”規劃工作的一些具體建議

  新中國成立70年以來,創造了人類歷史上經濟發展的奇跡,我們的成果經驗之一是編制好中長期規劃,且規劃理念和方法與時俱進。

  對于“十四五”規劃工作,本文提出5條具體建議:

  1. 明確經濟增長速度的確定因素,使經濟增長速度與資源環境承載力相適宜。

  2. 在規劃工作中,不搞建設項目的“批量化生產”,改變過去在中長期規劃中成批列出大項目的規劃模式。

  3. 最上層的國家級國土空間規劃重點在于指導思想與基本理念,微觀上逐漸過渡到對地域空間中環境、生態、水、土的管理;在市縣一級將區域規劃與土地利用、城市規劃、區域性的功能政策等置于一個管理系統內,提高地方政府的規劃與管理權限;中層政府機構與規劃機構應該逐步減少。

  4. 進一步改革中央與地方的關系。逐步改善有些地方以往地方政府對中央政府依賴性的單向關系,逐漸轉變為相互支持與相互依賴的關系。

  5. 建立自然科學與社會科學交流合作的平臺。

  (陸大道,中國科學院院士,中國科學院地理科學與資源研究所研究員。)


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